URGENSI LEMBAGA DISMISSAL DALAM PERKARA TATA USAHA NEGARA

URGENSI LEMBAGA DISMISSAL DALAM PERKARA TATA USAHA NEGARA

Kajian Normatif atas Pasal 62 Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara dalam Kerangka Upaya Administratif dan Asas Peradilan Sederhana, Cepat, dan Biaya Ringan

drg Ni Putu Pasek Mayudianingsih, SH

Sekretaris Kantor Hukum Eldhira Law Firm Denpasar

Jalan Trijata I No.19 Denpasar

WA.081338644949

ABSTRAK

Lembaga dismissal (prosedur penyaringan) dalam Pasal 62 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara memberikan wewenang kepada Ketua Pengadilan untuk menyatakan suatu gugatan tidak diterima atau tidak berdasar dalam rapat permusyawaratan, sebelum perkara diperiksa dalam persidangan. Artikel ini mengkaji urgensi lembaga tersebut, terutama setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 yang mewajibkan penyelesaian sengketa melalui upaya administratif sebelum gugatan diajukan. Dengan metode penelitian hukum normatif melalui pendekatan perundang-undangan, konseptual, kasus (ilustratif), dan perbandingan, artikel ini menyimpulkan bahwa dismissal memiliki urgensi pada empat dimensi: efisiensi peradilan sesuai asas sederhana, cepat, dan biaya ringan; perlindungan kepastian hukum bagi badan atau pejabat pemerintahan; penjagaan kompetensi absolut pengadilan yang wilayahnya makin luas; dan penegakan kewajiban upaya administratif. Namun, karena dismissal dilakukan secara sumir oleh seorang hakim dalam rapat tertutup dan putusan atas perlawanannya bersifat final, lembaga ini harus dijalankan secara terbatas hanya untuk gugatan yang secara nyata-nyata cacat. Artikel ini merekomendasikan pembakuan pedoman dismissal oleh Mahkamah Agung, penerapan asas *in dubio pro actione*, dan penguatan transparansi penetapan dismissal.

Kata kunci: dismissal; Pasal 62; peradilan tata usaha negara; upaya administratif; rapat permusyawaratan; perlawanan; akses terhadap keadilan.

ABSTRACT

The dismissal procedure under Article 62 of Law Number 5 of 1986 on the Administrative Court empowers the Court President to declare a claim inadmissible or unfounded in a closed deliberation session before any hearing takes place. This article examines its urgency, particularly after Law Number 30 of 2014 on Government Administration and Supreme Court Regulation Number 6 of 2018 made administrative objection and appeal a mandatory precondition to litigation. Using normative legal research, it argues that dismissal serves four functions: judicial efficiency, legal certainty for public authorities, protection of the court’s absolute competence, and enforcement of the exhaustion of administrative remedies. Because the procedure is summary, conducted by a single judge, and final once an objection (verzet) is decided, it must be confined to manifestly defective claims. The article recommends binding Supreme Court guidelines, an in dubio pro actione standard, and greater transparency of dismissal decisions.

Keywords: dismissal procedure; administrative court; exhaustion of administrative remedies; summary procedure; access to justice.

Peradilan Tata Usaha Negara dibentuk sebagai sarana perlindungan hukum bagi rakyat terhadap tindakan pemerintahan yang melanggar hukum, sekaligus sarana menjaga agar pemerintahan dijalankan sesuai hukum.[1] Sejak awal, pembentuk undang-undang menyadari bahwa membuka akses ke pengadilan administrasi seluas-luasnya membawa risiko tersendiri. Pengadilan dapat dibanjiri gugatan yang sejak awal jelas tidak mungkin dikabulkan, seperti gugatan atas objek yang bukan keputusan tata usaha negara, gugatan yang diajukan setelah tenggang waktu lewat, atau gugatan yang diajukan sebelum upaya administratif ditempuh. Untuk menyaring gugatan semacam itu, UU Peratun menyediakan suatu lembaga khas yang tidak dikenal dalam hukum acara perdata, yaitu prosedur dismissal atau prosedur penyaringan dalam Pasal 62.[2]

Pasal 62 ayat (1) UU Peratun memberikan wewenang kepada Ketua Pengadilan untuk, dalam rapat permusyawaratan, memutuskan dengan suatu penetapan yang dilengkapi pertimbangan bahwa gugatan dinyatakan tidak diterima atau tidak berdasar. Wewenang itu berlaku dalam hal pokok gugatan nyata-nyata tidak termasuk wewenang pengadilan, syarat gugatan tidak dipenuhi meskipun penggugat telah diperingatkan, gugatan tidak didasarkan pada alasan yang layak, tuntutan sebenarnya sudah terpenuhi oleh keputusan yang digugat, atau gugatan diajukan sebelum waktunya atau telah lewat waktunya.[3] Penetapan itu dapat dilawan dalam empat belas hari. Putusan atas perlawanan tidak dapat dimintakan upaya hukum apa pun.[4]

Lembaga dismissal makin relevan setelah dua perkembangan penting. Pertama, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memperluas makna keputusan tata usaha negara dan mengatur upaya administratif secara umum dalam bentuk keberatan dan banding.[5] Kedua, Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 menegaskan bahwa pengadilan baru berwenang mengadili sengketa administrasi pemerintahan setelah upaya administratif ditempuh.[6] Akibatnya, jumlah gugatan yang berpotensi cacat secara formal, khususnya gugatan yang prematur karena melewatkan upaya administratif, makin besar. Pada saat yang sama, ruang lingkup kompetensi absolut pengadilan yang harus dinilai dalam tahap dismissal juga makin kompleks.

Artikel ini menjawab tiga pertanyaan. Pertama, bagaimana konstruksi normatif lembaga dismissal dalam hukum acara peradilan tata usaha negara? Kedua, apa urgensi lembaga tersebut dalam sistem peradilan tata usaha negara saat ini? Ketiga, persoalan apa yang melekat pada lembaga tersebut dan bagaimana penguatannya? Untuk memperjelas analisis, artikel ini memakai ilustrasi simulasi perkara pencabutan izin operasional sebuah kafe, yang menggambarkan alur upaya administratif, pengajuan gugatan, dan prosedur dismissal.[7]

Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konseptual, pendekatan kasus yang bersifat ilustratif, dan pendekatan perbandingan dengan hukum acara administrasi Belanda dan Jerman.[8]

1. Pengertian dan Kedudukan dalam Tahapan Beracara

Istilah dismissal tidak dipakai dalam teks UU Peratun, tetapi telah menjadi istilah baku dalam doktrin dan praktik untuk menyebut prosedur dalam Pasal 62. Secara konseptual, dismissal adalah tahap penyaringan pendahuluan yang dilakukan oleh Ketua Pengadilan terhadap gugatan yang telah didaftarkan, untuk menentukan apakah gugatan itu layak diteruskan ke tahap pemeriksaan persiapan dan persidangan, atau dihentikan karena nyata-nyata cacat.[9] Prakasa dan Adlhiyanti menggambarkan dismissal sebagai tahap prapersidangan. Pada tahap ini panitera lebih dahulu melakukan penelitian administratif terhadap kelengkapan formal gugatan, kemudian Ketua Pengadilan menilai gugatan tersebut dari segi substansi formilnya.[10]

Dengan demikian, alur penanganan gugatan di pengadilan tata usaha negara terdiri atas beberapa lapis. Lapis pertama adalah penelitian administratif oleh kepaniteraan. Lapis kedua adalah prosedur dismissal oleh Ketua Pengadilan. Lapis ketiga adalah pemeriksaan persiapan oleh majelis hakim, yang memberi kesempatan kepada penggugat untuk memperbaiki gugatan dalam tiga puluh hari.[11] Lapis keempat adalah pemeriksaan dalam persidangan yang terbuka untuk umum. Ketiga lapis pertama merupakan ciri khas hukum acara peradilan tata usaha negara yang memperlihatkan peran aktif hakim (dominus litis). Peran aktif itu diperlukan karena kedudukan penggugat, yaitu warga atau badan hukum perdata, tidak seimbang dengan kedudukan tergugat, yaitu badan atau pejabat pemerintahan.[12]

2. Mekanisme Menurut Pasal 62 UU Peratun

Pasal 62 mengatur mekanisme dismissal secara ringkas tetapi lengkap. Penetapan dismissal diucapkan dalam rapat permusyawaratan sebelum hari persidangan ditentukan, dengan memanggil kedua belah pihak untuk mendengarkannya. Pemanggilan dilakukan dengan surat tercatat oleh panitera atas perintah Ketua Pengadilan.[13] Terhadap penetapan itu dapat diajukan perlawanan dalam tenggang waktu empat belas hari setelah diucapkan, dengan syarat formal yang sama dengan gugatan.[14] Perlawanan diperiksa dan diputus dengan acara singkat. Jika perlawanan dibenarkan, penetapan dismissal gugur demi hukum dan pokok gugatan diperiksa, diputus, dan diselesaikan menurut acara biasa. Terhadap putusan perlawanan tidak dapat digunakan upaya hukum.[15]

Mahkamah Agung pernah memberikan petunjuk pelaksanaan prosedur ini melalui Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 1991 tentang Petunjuk Pelaksanaan Beberapa Ketentuan dalam UU Peratun.[16] Sesudah itu belum ada pedoman setingkat Peraturan Mahkamah Agung yang secara khusus dan menyeluruh mengatur standar penilaian dismissal. Padahal lanskap hukum administrasi telah berubah secara mendasar sejak tahun 2014. Kekosongan inilah yang menjadi salah satu sumber ketidakseragaman praktik, sebagaimana dibahas pada bagian F.

3. Sifat Hukum Penetapan Dismissal

Penetapan dismissal adalah produk peradilan (judicial act), bukan tindakan administratif kepaniteraan. Penetapan itu memuat pertimbangan, diucapkan dalam forum yang menghadirkan para pihak, dan membawa akibat hukum berupa berakhirnya pemeriksaan gugatan kecuali dilawan. Pandangan bahwa dismissal merupakan “penolakan secara administratif” keliru secara konseptual, karena menyamakan dismissal dengan penelitian administratif oleh kepaniteraan.[17] Perbedaan ini penting karena sifat yudisial itulah yang melahirkan kewajiban memberikan pertimbangan yang cukup sebagaimana disyaratkan Pasal 62 ayat (1) dan prinsip umum kekuasaan kehakiman.[18]

Pasal 62 ayat (1) menyebut dua bentuk amar, yaitu gugatan “tidak diterima” atau “tidak berdasar”. Dalam doktrin, amar “tidak diterima” umumnya dikaitkan dengan cacat formal, seperti ketiadaan wewenang, syarat gugatan, atau tenggang waktu. Amar “tidak berdasar” dikaitkan dengan gugatan yang secara nyata tidak memiliki dasar, seperti tidak didasarkan pada alasan yang layak atau tuntutannya telah terpenuhi.[19] Penggunaan rumusan niet ontvankelijke verklaard (NO) yang lazim dalam hukum acara perdata untuk semua penetapan dismissal kurang tepat. Rumusan itu menyederhanakan dua kategori yang oleh undang-undang sengaja dibedakan.

1. Pokok Gugatan Nyata-Nyata Tidak Termasuk Wewenang Pengadilan (Huruf a)

Alasan pertama berkaitan dengan kompetensi absolut. Kata kuncinya adalah “nyata-nyata”. Ketua Pengadilan hanya boleh melakukan dismissal apabila ketiadaan wewenang itu tampak jelas tanpa memerlukan pemeriksaan mendalam, misalnya gugatan perbuatan melawan hukum murni antarorang perseorangan, gugatan atas putusan pidana, atau gugatan atas keputusan yang secara tegas dikecualikan dari kompetensi pengadilan tata usaha negara.[20]

Penilaian kompetensi absolut kini jauh lebih rumit daripada tahun 1986. UU AP memperluas makna keputusan tata usaha negara hingga mencakup penetapan tertulis yang juga meliputi tindakan faktual, keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum, dan keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat.[21] Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 kemudian mengalihkan sengketa perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan (onrechtmatige overheidsdaad) ke lingkungan peradilan tata usaha negara.[22] Dengan perluasan itu, makin banyak perkara yang kompetensinya berada di wilayah abu-abu. Dalam keadaan demikian, standar “nyata-nyata” harus dipegang teguh. Jika masih terdapat keraguan yang wajar, persoalan kompetensi sebaiknya diserahkan kepada majelis hakim untuk diperiksa dalam persidangan, bukan diputus secara sumir dalam rapat permusyawaratan.

2. Syarat Gugatan Tidak Dipenuhi Meskipun Telah Diperingatkan (Huruf b)

Pasal 56 UU Peratun mensyaratkan gugatan memuat identitas para pihak, dasar gugatan, dan hal yang diminta untuk diputuskan, serta sedapat mungkin disertai keputusan yang disengketakan.[23] Dismissal atas dasar huruf b hanya dapat dilakukan setelah penggugat “diberi tahu dan diperingatkan”. Syarat ini menunjukkan bahwa dismissal tidak dimaksudkan sebagai jebakan prosedural. Penggugat yang tidak didampingi kuasa hukum harus lebih dahulu diberi kesempatan memperbaiki kekurangan formal gugatannya. Dalam kerangka ini, dismissal dan pemeriksaan persiapan bersifat saling melengkapi. Kekurangan yang dapat diperbaiki semestinya diarahkan ke pemeriksaan persiapan. Hanya kekurangan yang tetap dibiarkan setelah peringatan yang layak dihentikan melalui dismissal.

3. Gugatan Tidak Didasarkan pada Alasan-Alasan yang Layak (Huruf c)

Alasan ketiga paling problematik karena paling dekat dengan penilaian pokok perkara. Untuk menilai apakah suatu gugatan “didasarkan pada alasan yang layak”, Ketua Pengadilan harus menyentuh substansi dalil penggugat, sedangkan dismissal dilakukan tanpa pembuktian. Karena itu, doktrin mengingatkan bahwa huruf c hanya boleh diterapkan pada gugatan yang secara terang tidak memuat dalil hukum apa pun yang dapat dipertimbangkan, misalnya gugatan yang hanya berisi keluhan umum tanpa menunjuk keputusan dan kerugian yang konkret.[24] Penerapan huruf c secara longgar berisiko mengambil alih fungsi majelis hakim dan mengurangi hak penggugat atas pemeriksaan yang adil.

4. Tuntutan Sudah Terpenuhi oleh Keputusan yang Digugat (Huruf d)

Alasan keempat berlaku apabila apa yang dituntut penggugat sebenarnya telah terpenuhi oleh keputusan yang digugat. Contohnya, penggugat menuntut penerbitan izin, padahal izin itu telah diterbitkan, atau keputusan yang digugat telah dicabut sendiri oleh pejabat yang bersangkutan. Dalam keadaan demikian, kepentingan penggugat untuk berperkara (point d’intérêt, point d’action) telah hilang, sehingga meneruskan pemeriksaan hanya akan membuang sumber daya peradilan.[25]

5. Gugatan Diajukan Sebelum Waktunya atau Telah Lewat Waktunya (Huruf e)

Alasan kelima berkaitan dengan tenggang waktu. Gugatan yang “lewat waktunya” adalah gugatan yang diajukan setelah lewat sembilan puluh hari sejak keputusan diterima atau diumumkan.[26] Setelah berlakunya Perma 6/2018, tenggang waktu sembilan puluh hari bagi sengketa yang wajib melalui upaya administratif dihitung sejak keputusan atas upaya administratif diterima atau diumumkan.[27] Dalam praktik masih terdapat perbedaan cara menghitungnya. Sebagian majelis membantarkan (menangguhkan) perhitungan selama upaya administratif berlangsung, sedangkan sebagian lain menghitung ulang sembilan puluh hari sejak keputusan upaya administratif diterima.[28] Bagi pihak ketiga yang tidak dituju langsung oleh keputusan, tenggang waktu dihitung sejak ia pertama kali mengetahui keputusan yang merugikan kepentingannya.[29]

Adapun gugatan yang diajukan “sebelum waktunya” mencakup gugatan yang diajukan sebelum seluruh upaya administratif yang tersedia ditempuh. Pasal 48 ayat (2) UU Peratun menentukan bahwa pengadilan baru berwenang memeriksa sengketa yang tersedia upaya administratifnya jika seluruh upaya administratif telah digunakan.[30] Karena rumusan Pasal 48 ayat (2) menyangkut wewenang, gugatan yang melewatkan upaya administratif dapat didismissal berdasarkan huruf e (sebelum waktunya) atau huruf a (tidak termasuk wewenang). Menurut penulis, huruf e lebih tepat, karena cacatnya bersifat temporal. Setelah upaya administratif ditempuh, gugatan yang sama dapat diajukan kembali dan pengadilan menjadi berwenang.

1. Posisi Kasus

Simulasi yang dipakai sebagai ilustrasi menggambarkan seorang pemilik kafe, Pak Budi, yang izin operasionalnya dicabut oleh Kepala Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (DPMPTSP) dengan alasan pelanggaran jam operasional. Pak Budi membantah tuduhan itu dengan bukti rekaman CCTV dan surat pernyataan warga. Simulasi menggambarkan alur keberatan kepada Kepala DPMPTSP, banding administratif kepada atasan pejabat, dan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara, diikuti dua skenario dismissal.[31]

2. Skenario Pertama: Gugatan Lolos Dismissal

Dalam skenario pertama, Ketua Pengadilan memeriksa tiga hal. Pertama, upaya administratif berupa keberatan dan banding telah ditempuh. Kedua, gugatan didaftarkan pada hari ketiga puluh setelah keputusan banding administratif diterima, sehingga masih dalam tenggang sembilan puluh hari. Ketiga, objek gugatan merupakan keputusan yang konkret, individual, dan final yang merugikan kepentingan usaha penggugat. Ketua Pengadilan kemudian menetapkan bahwa gugatan layak diperiksa, menunjuk majelis hakim, dan menjadwalkan pemeriksaan persiapan.[32] Skenario ini menunjukkan fungsi dismissal sebagai pintu yang membuka jalan bagi gugatan yang memenuhi syarat. Dismissal bukan semata-mata alat untuk menolak gugatan.

3. Skenario Kedua: Gugatan Didismissal

Dalam skenario kedua, Pak Budi langsung menggugat ke pengadilan tanpa menempuh keberatan dan banding administratif. Ketua Pengadilan mengeluarkan penetapan dismissal dan Pak Budi kemudian mengajukan perlawanan.[33] Skenario ini memperlihatkan fungsi dismissal sebagai penegak kewajiban upaya administratif, yang dibahas lebih lanjut pada bagian E.

4. Catatan Yuridis atas Simulasi

Sebagai bahan ajar, simulasi tersebut berguna. Namun, terdapat beberapa hal yang perlu diluruskan agar ilustrasinya sesuai dengan hukum positif.

Pertama, simulasi mendasarkan dismissal atas gugatan prematur pada Pasal 62 ayat (1) huruf c. Seperti telah diuraikan, huruf c mengatur gugatan yang tidak didasarkan pada alasan yang layak. Dasar yang tepat untuk gugatan yang diajukan sebelum upaya administratif ditempuh adalah huruf e, yaitu gugatan diajukan sebelum waktunya, dikaitkan dengan Pasal 48 ayat (2) UU Peratun dan Pasal 2 Perma 6/2018.[34]

Kedua, simulasi merumuskan amar penetapan dismissal sebagai “gugatan penggugat tidak dapat diterima (niet ontvankelijke verklaard)”. Rumusan yang sesuai dengan Pasal 62 ayat (1) adalah bahwa gugatan dinyatakan “tidak diterima” atau “tidak berdasar”. Untuk gugatan prematur, amar yang tepat adalah “tidak diterima”.

Ketiga, simulasi menyatakan bahwa apabila keberatan atau banding administratif “tidak direspon”, penggugat masuk ke tahap berikutnya. Menurut UU AP, apabila badan atau pejabat pemerintahan tidak menyelesaikan keberatan dalam sepuluh hari kerja, keberatan dianggap dikabulkan. Ketentuan yang sama berlaku untuk banding administratif.[35] Dalam kerangka UU AP, sikap diam pejabat membawa konsekuensi fiktif positif, bukan otomatis membuka jalan ke tahap banding.

Keempat, simulasi menyebut tenggang perlawanan empat belas hari “setelah penetapan dismissal diumumkan/diterima”. Pasal 62 ayat (3) huruf a menentukan tenggang itu dihitung “setelah diucapkan”. Karena penetapan diucapkan dengan memanggil para pihak, penggugat dianggap mengetahui penetapan sejak hari pengucapan. Simulasi juga menggambarkan dismissal sebagai pemeriksaan “tanpa sidang terbuka”. Gambaran itu benar sejauh dismissal dilakukan dalam rapat permusyawaratan, tetapi perlu dilengkapi bahwa kedua belah pihak tetap dipanggil untuk mendengarkan pengucapannya.[36]

Kelima, simulasi tepat ketika menyatakan bahwa terhadap putusan perlawanan tidak dapat diajukan upaya hukum, tetapi penggugat dapat mengajukan gugatan baru setelah syarat formal dipenuhi. Untuk gugatan prematur, kemungkinan itu nyata. Setelah upaya administratif ditempuh, tenggang sembilan puluh hari dihitung sejak keputusan atas upaya administratif diterima, sehingga penggugat tidak kehilangan haknya.[37] Kemungkinan itu tidak tersedia bagi gugatan yang didismissal karena lewat waktu. Karena itu, dismissal atas dasar daluwarsa membawa akibat yang jauh lebih berat dan menuntut kehati-hatian lebih besar.

1. Mewujudkan Asas Peradilan Sederhana, Cepat, dan Biaya Ringan

Urgensi pertama dan paling nyata adalah efisiensi. Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman menegaskan bahwa peradilan dilakukan dengan sederhana, cepat, dan biaya ringan.[38] Tanpa dismissal, setiap gugatan, termasuk yang jelas cacat, harus melalui penunjukan majelis, pemeriksaan persiapan, sidang jawab-menjawab, pembuktian, dan putusan akhir yang baru pada akhirnya menyatakan gugatan tidak diterima. Proses itu dapat memakan waktu berbulan-bulan dan membebani para pihak serta pengadilan. Dismissal memungkinkan gugatan yang nyata-nyata cacat dihentikan pada tahap paling awal, sehingga sumber daya pengadilan dapat dipusatkan pada perkara yang sungguh-sungguh memerlukan pemeriksaan.

Efisiensi ini juga menguntungkan penggugat. Penggugat yang gugatannya prematur, seperti dalam skenario kedua simulasi, lebih cepat mengetahui kekeliruannya dan dapat segera menempuh upaya administratif. Ia tidak perlu menunggu putusan akhir yang baru menyatakan gugatannya tidak diterima setelah berbulan-bulan berperkara.

2. Melindungi Kepastian Hukum dan Kelancaran Pemerintahan

Keputusan tata usaha negara dianggap sah sampai dinyatakan sebaliknya (praesumptio iustae causa). Gugatan tidak menunda pelaksanaan keputusan yang digugat.[39] Meskipun demikian, keberadaan gugatan dalam praktik sering menimbulkan ketidakpastian bagi badan atau pejabat pemerintahan dan pihak ketiga yang berkepentingan, misalnya pemegang izin atau calon investor. Dismissal mempercepat berakhirnya ketidakpastian itu apabila gugatan sejak awal nyata-nyata tidak layak. Dengan demikian, dismissal tidak hanya melayani kepentingan penggugat, tetapi juga kepentingan umum akan kepastian dan kelancaran penyelenggaraan pemerintahan.[40]

3. Menjaga Kompetensi Absolut Pengadilan

Perluasan kompetensi peradilan tata usaha negara melalui UU AP dan Perma 2/2019 menjadikan penjagaan batas kompetensi makin penting. Dismissal berfungsi sebagai penjaga gerbang (gatekeeper) agar pengadilan tidak memeriksa perkara yang menjadi wewenang lingkungan peradilan lain. Fungsi ini sejalan dengan gagasan Sjachran Basah bahwa eksistensi peradilan administrasi diukur antara lain dari kejelasan tolok ukur wewenangnya.[41] Namun, sebagaimana telah ditegaskan, fungsi penjaga gerbang ini hanya dapat dijalankan untuk ketiadaan wewenang yang nyata-nyata. Untuk wilayah abu-abu, penilaian kompetensi sebaiknya diserahkan kepada majelis hakim.

4. Menegakkan Kewajiban Upaya Administratif

Urgensi yang paling menonjol setelah tahun 2018 adalah peran dismissal dalam menegakkan kewajiban upaya administratif. UU AP memberikan hak kepada warga masyarakat yang dirugikan untuk mengajukan keberatan dalam dua puluh satu hari kerja sejak keputusan diumumkan, yang wajib diselesaikan dalam sepuluh hari kerja. Jika tidak puas, warga dapat mengajukan banding kepada atasan pejabat dalam sepuluh hari kerja, yang juga wajib diselesaikan dalam sepuluh hari kerja.[42] Perma 6/2018 menjadikan penyelesaian melalui jalur tersebut sebagai prasyarat kewenangan pengadilan.[43]

Upaya administratif memiliki nilai tersendiri. Upaya ini memberi kesempatan kepada pemerintah untuk mengoreksi keputusannya sendiri (self-correction), menawarkan penyelesaian yang lebih cepat dan murah, dan memungkinkan pengujian bukan hanya dari segi legalitas tetapi juga dari segi kebijaksanaan (doelmatigheid).[44] Kewajiban itu baru bermakna apabila ditegakkan secara konsisten oleh pengadilan. Dismissal atas gugatan prematur, seperti dalam skenario kedua simulasi, merupakan instrumen paling dini dan paling efisien untuk menegakkannya. Tanpa dismissal, gugatan prematur akan diperiksa sampai putusan akhir dan pesan normatif tentang pentingnya upaya administratif menjadi kabur.

5. Perspektif Perbandingan

Kebutuhan akan mekanisme penyaringan tidak khas Indonesia. Dalam hukum acara administrasi Belanda, Algemene wet bestuursrecht (Awb) mengenal pemeriksaan yang disederhanakan (vereenvoudigde behandeling). Hakim dapat menutup pemeriksaan tanpa sidang apabila ia nyata-nyata tidak berwenang, gugatan nyata-nyata tidak dapat diterima, nyata-nyata tidak berdasar, atau bahkan nyata-nyata beralasan.[45] Terhadap putusan itu dapat diajukan perlawanan (verzet).[46] Hukum Jerman mengenal Gerichtsbescheid, yaitu putusan tanpa sidang lisan untuk perkara yang tidak mengandung kesulitan faktual maupun yuridis yang khusus dan faktanya telah jelas, setelah para pihak didengar terlebih dahulu.[47]

Perbandingan ini memperlihatkan dua hal. Pertama, mekanisme penyaringan merupakan kebutuhan universal dalam peradilan administrasi modern. Kedua, sistem-sistem tersebut menggantungkan legitimasi mekanisme penyaringan pada dua syarat, yaitu standar “nyata-nyata” (kennelijk) dan jaminan hak untuk didengar atau melawan. Kedua syarat itu juga ada dalam Pasal 62 UU Peratun, yakni frasa “nyata-nyata” dalam huruf a serta pemanggilan para pihak dan hak perlawanan. Namun, syarat-syarat itu belum dijabarkan secara memadai dalam pedoman pelaksanaan.

1. Ketegangan dengan Hak atas Peradilan yang Adil

Dismissal dilakukan oleh seorang hakim, yaitu Ketua Pengadilan, dalam rapat permusyawaratan, tanpa pembuktian, dan putusan atas perlawanannya bersifat final. Konstruksi ini berpotensi berbenturan dengan hak setiap orang atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil.[48] Risiko itu paling besar pada huruf c dan pada dismissal karena lewat waktu, sebab keduanya dapat mengakhiri hak gugat penggugat secara permanen. Karena itu, wewenang dismissal harus dipahami sebagai wewenang yang bersifat pengecualian dan ditafsirkan secara sempit.

2. Ketidakjelasan Standar “Nyata-Nyata”

Frasa “nyata-nyata” secara tekstual hanya melekat pada huruf a. Namun secara sistematis, sifat sumir dismissal menuntut standar yang sama untuk seluruh alasan dalam Pasal 62 ayat (1). Ketiadaan pedoman yang menjabarkan standar itu dapat menimbulkan disparitas, yaitu gugatan yang serupa didismissal di satu pengadilan tetapi diteruskan ke persidangan di pengadilan lain. Perbedaan cara menghitung tenggang waktu setelah upaya administratif, sebagaimana dicatat Laturiuw, merupakan contoh nyata ketidakseragaman yang dapat berujung pada dismissal yang tidak konsisten.[49]

3. Hubungan dengan Pemeriksaan Persiapan

Batas antara dismissal dan pemeriksaan persiapan sering kabur. Kekurangan gugatan yang dapat diperbaiki semestinya tidak didismissal, tetapi diarahkan ke pemeriksaan persiapan, tempat hakim wajib memberikan nasihat untuk memperbaiki gugatan dan melengkapinya dengan data yang diperlukan.[50] Dismissal yang terlalu agresif dapat menghilangkan kesempatan perbaikan yang secara sengaja disediakan oleh undang-undang. Sebaliknya, dismissal yang terlalu longgar memindahkan beban penyaringan ke majelis hakim dan menggerus efisiensi.

4. Ketiadaan Upaya Hukum atas Putusan Perlawanan

Ketentuan bahwa putusan perlawanan tidak dapat dimintakan upaya hukum dimaksudkan untuk menjaga kecepatan. Namun ketentuan ini juga berarti tidak ada mekanisme koreksi oleh pengadilan yang lebih tinggi atas penafsiran Pasal 62 yang mungkin keliru. Akibatnya, pembentukan yurisprudensi tentang standar dismissal menjadi terhambat, karena perkara dismissal tidak pernah sampai ke Mahkamah Agung. Kekosongan ini sepatutnya diisi oleh pedoman Mahkamah Agung, baik dalam bentuk Peraturan Mahkamah Agung maupun rumusan rapat pleno kamar tata usaha negara.

5. Tantangan Peradilan Elektronik

Peralihan ke administrasi perkara dan persidangan secara elektronik membawa tantangan baru. Pemanggilan para pihak untuk mendengarkan pengucapan penetapan dismissal dan perhitungan tenggang perlawanan harus disesuaikan dengan mekanisme pemberitahuan elektronik.[51] Kepastian tentang kapan suatu penetapan dianggap “diucapkan” dan diketahui para pihak menjadi penting, karena tenggang perlawanan empat belas hari dihitung sejak saat itu.

Berdasarkan analisis di atas, penulis mengajukan lima gagasan penguatan. Pertama, Mahkamah Agung perlu menerbitkan pedoman dismissal yang mutakhir dan mengikat. Pedoman itu sebaiknya menjabarkan standar “nyata-nyata” untuk setiap alasan dalam Pasal 62 ayat (1), cara menghitung tenggang waktu setelah upaya administratif, dan penanganan wilayah abu-abu kompetensi setelah UU AP dan Perma 2/2019. Kedua, perlu dianut asas in dubio pro actione: apabila terdapat keraguan yang wajar tentang terpenuhinya syarat formal, gugatan diteruskan ke pemeriksaan persiapan dan tidak didismissal. Ketiga, khusus untuk alasan huruf c dan dismissal karena lewat waktu, Ketua Pengadilan sebaiknya mendengar keterangan penggugat sebelum menjatuhkan penetapan, sejalan dengan praktik Jerman yang mensyaratkan para pihak didengar.[52] Keempat, penetapan dismissal sebaiknya dipublikasikan dalam direktori putusan agar dapat dikaji dan membentuk praktik yang seragam. Kelima, untuk gugatan prematur karena melewatkan upaya administratif, penetapan dismissal sebaiknya memuat petunjuk singkat tentang upaya administratif yang harus ditempuh dan instansi yang dituju. Dengan begitu, dismissal berfungsi edukatif dan sejalan dengan semangat pelayanan publik.

1. Kesimpulan

Pertama, lembaga dismissal dalam Pasal 62 UU Peratun merupakan prosedur penyaringan pendahuluan yang bersifat yudisial. Prosedur ini dijalankan oleh Ketua Pengadilan dalam rapat permusyawaratan dengan memanggil para pihak, berdasarkan lima alasan limitatif, dengan amar “tidak diterima” atau “tidak berdasar”, dan dapat dilawan dalam empat belas hari setelah diucapkan. Putusan atas perlawanan bersifat final.

Kedua, urgensi lembaga dismissal terletak pada empat dimensi: mewujudkan asas peradilan sederhana, cepat, dan biaya ringan; melindungi kepastian hukum dan kelancaran pemerintahan; menjaga kompetensi absolut pengadilan yang makin luas; dan menegakkan kewajiban upaya administratif sebagaimana diatur dalam UU AP dan Perma 6/2018. Urgensi ini makin besar setelah tahun 2014 dan 2018, ketika ruang lingkup kompetensi dan prasyarat gugatan berubah secara mendasar. Perbandingan dengan Belanda dan Jerman menunjukkan bahwa mekanisme penyaringan merupakan kebutuhan universal peradilan administrasi modern.

Ketiga, lembaga dismissal mengandung problematika berupa ketegangan dengan hak atas peradilan yang adil, ketidakjelasan standar “nyata-nyata”, kaburnya batas dengan pemeriksaan persiapan, ketiadaan koreksi oleh pengadilan yang lebih tinggi, dan tantangan peradilan elektronik. Karena itu, dismissal harus dijalankan secara terbatas, hanya untuk gugatan yang secara nyata-nyata cacat.

2. Saran

Mahkamah Agung perlu memperbarui pedoman pelaksanaan dismissal dalam bentuk Peraturan Mahkamah Agung atau rumusan rapat pleno kamar tata usaha negara, yang mengakomodasi perubahan akibat UU AP, Perma 6/2018, Perma 2/2019, dan peradilan elektronik. Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara perlu menerapkan asas in dubio pro actione dan memberikan pertimbangan yang memadai dalam setiap penetapan dismissal. Pembentuk undang-undang, dalam perubahan UU Peratun yang akan datang, perlu mempertimbangkan pengaturan yang lebih rinci tentang standar dan prosedur dismissal, termasuk hak penggugat untuk didengar sebelum penetapan dijatuhkan.

Buku

Basah, Sjachran. Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia. Bandung: Alumni, 1985.

Hadjon, Philipus M., dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1993.

Harahap, Zairin. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. Ed. rev. Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2002.

Indroharto. Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku II, Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993.

Lotulung, Paulus Effendi. Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan. Jakarta: Salemba Humanika, 2013.

Marbun, S. F. Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia. Yogyakarta: Liberty, 1997.

Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum. Ed. rev. Jakarta: Kencana, 2017.

Wiyono, R. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. Ed. ke-3. Jakarta: Sinar Grafika, 2014.

Artikel Jurnal dan Artikel Daring

Laturiuw, Theo Yonathan Simon. “Apakah Tenggang Waktu Pengajuan Gugatan 90 Hari ke PTUN Masih Menakutkan?” MARINews, 7 November 2025. https://marinews.mahkamahagung.go.id/artikel/apakah-tenggang-waktu-pengajuan-gugatan-90-hari-ke-ptun-08v.

Prakasa, Aufa Wira, dan Zakki Adlhiyanti. “Esensi Prosedur Dismissal dalam Tahap Pra-Persidangan Sengketa Tata Usaha Negara.” Borneo Law Review 6, no. 2 (2022): 175–86. https://doi.org/10.35334/bolrev.v6i2.3241.

Peraturan Perundang-undangan dan Instrumen Hukum

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.

Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan setelah Menempuh Upaya Administratif.

Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad).

Peraturan Mahkamah Agung Nomor 7 Tahun 2022 tentang Perubahan atas Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2019 tentang Administrasi Perkara dan Persidangan di Pengadilan secara Elektronik.

Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 1991 tentang Petunjuk Pelaksanaan Beberapa Ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 3 Tahun 2015 tentang Pemberlakuan Rumusan Hasil Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2015 sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan.

Algemene wet bestuursrecht [Undang-Undang Umum Hukum Administrasi Belanda].

Verwaltungsgerichtsordnung [Undang-Undang Hukum Acara Peradilan Administrasi Jerman].

Sumber Lain

Simulasi Penanganan Sengketa Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) melalui Jalur Upaya Administratif (Keberatan dan Banding) sebelum Berlanjut ke Peradilan TUN. Naskah simulasi, t.t.