FIKTIF NEGATIF, FIKTIF POSITIF, DAN KEKOSONGAN HUKUM PASCA-UU CIPTA KERJA
Drg Ni Putu Pasek Mayudianingsih, SH
Pendahuluan: Dua Anggapan Hukum, Satu Kekosongan
Hukum administrasi Indonesia mengenal dua cara memberi arti pada diamnya pejabat. Fiktif negatif menganggap diam sebagai penolakan; fiktif positif menganggapnya sebagai persetujuan.¹ Keduanya lahir dari gagasan yang sama: warga tidak boleh digantung tanpa jawaban oleh pejabat yang wajib memutus.
Undang-Undang Cipta Kerja dimaksudkan memperkuat fiktif positif demi kemudahan berusaha. Hasilnya justru sebaliknya. Dengan menghapus peran Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dan menyerahkan pengaturan lanjutan kepada Peraturan Presiden yang tak kunjung terbit, undang-undang itu meninggalkan kekosongan hukum: permohonan dianggap dikabulkan, tetapi tidak ada lembaga yang dapat memastikan anggapan itu dijalankan.²
Artikel ini menelusuri bagaimana kekosongan itu terjadi, wujudnya dalam praktik, dan mengapa Mahkamah Agung akhirnya kembali bersandar pada fiktif negatif.
Sebelum UU Cipta Kerja: Dua Rezim yang Bertabrakan
Fiktif negatif berasal dari Pasal 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Jika pejabat tidak memutus permohonan yang menjadi kewajibannya sampai batas waktu peraturan, atau empat bulan bila tidak diatur, ia dianggap menolak.³ Warga lalu dapat menggugat penolakan fiktif itu ke PTUN dalam 90 hari.⁴
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan membalik logika tersebut. Bila peraturan tidak mengatur batas waktu, pejabat wajib memutus dalam 10 hari kerja setelah permohonan lengkap diterima; lewat dari itu, permohonan dianggap dikabulkan.⁵ Pemohon kemudian mengajukan permohonan ke PTUN, yang wajib memutus dalam 21 hari kerja, dan pejabat wajib melaksanakan putusan itu.⁶ Mahkamah Agung melengkapinya dengan PERMA Nomor 8 Tahun 2017 tentang pedoman beracara.⁷
Dua rezim itu bertentangan secara langsung: diam yang sama dimaknai menolak oleh satu undang-undang dan mengabulkan oleh undang-undang lain.⁸ Berdasarkan asas lexposterior, Mahkamah Agung melalui SEMA Nomor 1 Tahun 2017 menyatakan gugatan fiktif negatif tidak dapat diberlakukan lagi.⁹ Pada titik ini sistemnya jelas, meski tidak sempurna: diamnya pejabat berarti "ya", dan PTUN menjadi penjaminnya.
Perubahan oleh UU Cipta Kerja dan SEMA 5/2021
Pasal 175 angka 7 Undang-Undang Cipta Kerja, yang kini berlaku melalui Undang-UndangNomor 6 Tahun 2023, mengubah Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan dalam tiga hal.¹⁰
Mahkamah Agung menindaklanjutinya melalui SEMA Nomor 5 Tahun 2021: permohonan fiktif positif tidak lagi menjadi kewenangan PTUN.¹¹ Sejumlah PTUN, antara lain di Palu, Surabaya, dan Palembang, kemudian menyatakan tidak menerima permohonan fiktif positif.¹²
Perlu dicatat, anggapan "dikabulkan" hanya berlaku untuk permohonan yang batas waktunya tidak diatur peraturan lain.¹³ Jika peraturan sektoral menentukan batas waktu sendiri tetapi tidak menyebut akibat hukum diamnya pejabat, statusnya kembali tidak jelas.
Wujud Kekosongan Hukum
Kekosongan pasca-UU Cipta Kerja tampak dalam empat bentuk.
Perpres yang tak kunjung terbit. Pasal 185 UU Cipta Kerja mewajibkan peraturan pelaksana terbit paling lama tiga bulan sejak undang-undang diundangkan pada 2 November 2020. Perpres tentang fiktif positif tidak pernah terbit dalam tenggat itu, sehingga pejabat sendiri tidak tahu bentuk dan prosedur menerbitkan keputusan yang dianggap dikabulkan.¹⁴ Pada 2021, seorang advokat bahkan menggugat Presiden ke PTUN atas kelalaian tersebut.¹⁵ Hingga akhir 2025, tulisan di lingkungan Mahkamah Agung masih mencatat kekosongan Perpres ini sebagai sumber ketidakpastian.¹⁶
Anggapan tanpa penegak. Permohonan memang dianggap dikabulkan secara hukum, tetapi tidak dikabulkan secara riil. Nasib pemohon bergantung sepenuhnya pada kemauan pejabat yang sejak awal memilih diam.¹⁷ Sebagian hakim berpendapat warga dapat memakai keputusan fiktif positif sebagai pengganti keputusan yang belum ditetapkan, tetapi pendapat itu belum menjadi pegangan tunggal.¹⁸
Jalur yang salah alamat. Tanpa forum fiktif positif dan dengan fiktif negatif yang dianggap mati, pencari keadilan beralih ke gugatan tindakan faktual berupa omisiberdasarkan PERMA Nomor 2 Tahun 2019. Hakim Agung Kamar TUN menilai banyak perkara itu, terutama terkait pendaftaran perusahaan dalam aplikasi Minerba One Data Indonesia (MODI), sebenarnya perkara keputusan, bukan tindakan faktual.¹⁹
Disparitas putusan. Sebagian PTUN tunduk pada SEMA 5/2021, sementara kajian lain berpendapat hakim tetap terikat Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan dan larangan menolak perkara dalam UU Kekuasaan Kehakiman.²⁰ Warga dengan perkara serupa dapat memperoleh jawaban berbeda di pengadilan berbeda.
Respons Mahkamah Agung: Kembalinya Fiktif Negatif
Mahkamah Agung akhirnya menutup sebagian lubang itu dengan SEMA Nomor 2 Tahun 2024. Rumusan kamar TUN menyatakan sikap diam pejabat yang tidak memasukkan atau mengabulkan permohonan dalam daftar MODI bukan tindakan faktual berupa omisi, melainkan penolakan menerbitkan keputusan menurut Pasal 3 UU PTUN.²¹ Dalam diskusi PTUN Bandung pada Januari 2025, langkah ini disebut sebagai aktivasi kembali fiktif negatif.²²
Alasannya sederhana. Pasal 3 UU PTUN tidak pernah dicabut oleh undang-undang mana pun; ia hanya dikesampingkan oleh SEMA.²³ Ketika fiktif positif kehilangan forum, fiktif negatif kembali menjadi satu-satunya pintu yang pasti ke pengadilan.
Namun solusi ini bersifat darurat. Ia lahir dari perkara sektoral (MODI) dan berbentuk surat edaran, bukan undang-undang. Selain itu, ia menghasilkan paradoks: undang-undang yang dimaksudkan mempermudah warga melalui anggapan "dikabulkan" justru berujung pada kembalinya anggapan "ditolak".
Mengisi Kekosongan
Beberapa langkah dapat menutup kekosongan ini secara permanen:
Penutup
UU Cipta Kerja ingin membuat diamnya pejabat berarti "ya". Karena perangkat pelaksananya tidak pernah disiapkan, yang tersisa adalah "ya" yang tidak dapat ditagih. Mahkamah Agung lalu kembali pada "tidak" yang setidaknya bisa digugat. Selama Perpres belum terbit dan undang-undang belum diselaraskan, warga yang permohonannya tak berbalas paling aman menempuh jalur fiktif negatif: simpan bukti penerimaan permohonan, hitung tenggang waktu, dan ajukan gugatan dalam 90 hari. Kepastian hukum bagi warga tidak boleh terus bergantung pada surat edaran.
Catatan Kaki